Реформирование системы госзакупок в Уганде

В конце каждой недели мы будем говорить об опыте реформирования госзакупок в других странах: о том, какие проблемы были выявлены в самом начале пути, какие способы решения предлагались и к чему отдельно взятое государство пришло в итоге. Сегодня поговорим об опыте Уганды. 

I. Проблемы и их осознание

В середине и конце девяностых годов ни одному эксперту, журналисту или гражданину не потребовалось бы доказывать, что Уганда — одна сплошная экономическая проблема. Необходимость реформ была окончательна принята в 1997 году, когда начались первые подвижки к изменениям в стране. Всемирная торговая организация и Всемирный банк, являющиеся донорами для государства, стали оказывать давление на правительство. Последнее также осознало неэффективность существующей системы государственных закупок и создало Специальную комиссию, отчёт которой был представлен в феврале 1999 года.

Основные проблемы, выявленные Специальной комиссией:

  • отсутствие ясного руководства по госзакупкам: оно было разбросано среди множества документов, в том числе устаревших;
  • отсутствие необходимых знаний о рынке и объектах закупок у организаторов госзакупок;
  • отсутствие системы, обеспечивающей соблюдение правил и процедур.
  • отсутствие публичной отчётности и прозрачности;
  • ненадёжность государства как бизнес-партнёра и задержки в выплатах за товары и услуги. Как следствие – участники госзакупок повышали цены, стремясь компенсировать принятые риски;
  • систематические проблемы со злоупотреблением полномочиями, неэтичным вмешательством организаторов, инсайдерскими сделками и т. д.

Одной из главных идей в попытке исправить ситуацию стала децентрализация закупок. Для этого была разработана законодательная база. Если раньше за всю сферу отвечал всего лишь один государственный орган (Tender Board), то согласно новым законам ответственность за каждую закупку была поделена между четырьмя независимых инстанциями:

  • создающий закупку госорган;
  • отдел ведомства по госзакупкам, управляющий процессом;
  • контрактная комиссия, принимающая решение об итогах конкурса;
  • вышестоящий представитель минфина (и других органов власти), обеспечивающий законное проведение закупки.

Госорганы-организаторы лотов и тендеров были давно всем привычной инстанцией, однако, и тут наблюдались свои изменения. Теперь все закупки проводились через локальные каналы, в отличие от прежней системы, где все они проходили через централизованный Тендерный комитет — единый государственный орган, прежде совмещавший в себе и функции организатора, и функции регулятора, и инстанцию, отвечающую за санкции при нарушениях. Работала эта громоздкая система весьма посредственно, и на смену ей пришёл новый регуляторный орган — Ведомство по госзакупкам.

II. Регулятор как решение

Его полное официальное название — Public Procurement and Disposal of Public Assets Authority (Ведомство по государственным закупкам и распоряжению государственным имуществом). Оно стало первым и основным регуляторным органом, в чьи обязанности входило практически всё, что касалось госзакупок.

В частности, ведомство было разделено на четыре основных департамента.

  1. Департамент юридических вопросов и правого соответствия.
  2. Департамент обучения и наращивания потенциала.
  3. Департамент аудита и расследования жалоб.
  4. Департамент финансов, администрирования, человеческого капитала и информационных технологий – внутренний отдел менеджмента для функционирования самой регулирующей организации.

Каждый из них начал постепенно выполнять свою роль.

Как уже говорилось в отчёте Специальной комиссии от 1999 года, действующее законодательство не позволяло ни заказчику, ни поставщику правильно выстроить закупочный процесс уже потому, что не существовало никакой постоянной и определённой схемы действий. Юридический отдел разработал и опубликовал ясное руководство по организации тендеров, по работе комиссии и другим вопросам, связанным с конкурсами.

Департамент обучения занялся, очевидно, образовательным процессом — Ведомство создавало обучающие программы как самостоятельно, так и в паре с высшими учебными заведениями страны. Отдельные курсы были разработаны для обеих сторон закупочного процесса, поэтому регулятор мог обучать не только представителей государства, но и людей из бизнеса, что особенно важно в стране, где права последних регулярно нарушались просто потому, что они ничего о них не знали. Кроме того, ВУЗы ежегодно стали выпускать специалистов непосредственно по государственным закупкам.

Что касается департамента аудита и расследования жалоб, то ему выпала основная функция, ради которой и затевалось всё предприятие — мониторинг. С появления Ведомства начался процесс наблюдения за каждым этапом проведения конкурса, и каждый заключённый договор теперь подвергался аудиту. Это должно было значительно осложнить проведение инсайдерских сделок и появление победителей, пришедших к успеху при помощи правильных знакомств и взяток.

Особенно важным является тот факт, что инициаторами такого аудита в первую очередь являются поставщики, несправедливо обделённые победой в конкурсе — теперь у них была возможность оформить жалобу на заключение незаконной сделки. Закупка замораживалась до полного проведения расследования, а к совершившему неверный выбор чиновнику применялись санкции.

Источник: africa.unwomen.org
Источник: africa.unwomen.org

III. Помогли ли новые законы Уганде?

Несмотря на то, что теперь все проводимые закупки и даже аудиты по ним публиковались на специализированных интернет-ресурсах, а государственные органы стали осуществлять надзор за каждой проводимой сделкой, коррупция никуда не исчезла. Как ни парадоксально, локальные власти при надзоре вышестоящих инстанций не стали работать исключительно в рамках закона.

Когда правительство африканской страны попыталось решить проблему связей между коррумпированными чиновниками и бизнесом, выяснилось, что дать им посредника в виде ещё одного государственного представителя — не лучшая идея. Любой чиновник будет торговать превышением своих должностных полномочий, если стимулы это делать превышают риски.

Уганда оставалась и остаётся одной из наиболее коррумпированных стран в мире. Компании, пытающиеся вести бизнес на родине, продолжают жаловаться на задержки в выплатах и решающую роль связей для заключения контрактов.

Источник: aa.tr
Источник: aa.tr

IV. Уроки для других стран

Уганда сделала важные и положительные шаги, что было оценено международными организациями, однако, ситуацию это не исправило. Какие уроки из этой истории может извлечь Казахстан?

Из положительного: госорганы и образовательные организации могут и должны участвовать в обучении процессу государственных закупок. По какой ссылке вы встретите ВУЗ или бюджетную организацию, просто вбив в поисковик «Обучение госзакупкам»? Сегодня обучение госзакупкам — это прерогатива частных организаций. Государство не делает достаточный упор на образование, и представители бизнеса вместе с сотрудниками бюджетных учреждений вынуждены дополнительно обращаться к специалистам на аутсорсе.

Не преуменьшая вклада тех, кто за деньги помогает разобраться в нелёгкой системе государственных закупок, отметим и то, что желательным результатом было бы включение аналогичных программ и дисциплин в стандартную образовательную систему будущих чиновников.

Кроме того, децентрализация действительно оказывает определённое влияние на прозрачность госзакупок. Локальные власти, даже всё ещё оставаясь коррумпированными, в значительно большей степени заинтересованы в организации эффективных тендеров — они чаще будут привлекать местных поставщиков, стараться сэкономить бюджет и создать общественные блага. Региональным властям также не нужны регулярные проверки из федерального центра, что заставляет их отвечать на требования населения и удовлетворять нужды последнего.

Из отрицательного — создание новых государственных органов и лишняя бюрократия, слепое копирование практик развитых западных государств и уравнение подотчётности населению с простой онлайн-публикацией не являются панацеей. Невозможно починить государственные закупки не починив при этом всю систему государственного управления.

Для построения прозрачной системы госзакупок странам с высокой коррупцией требуются институциональные перемены. Необходимо избавляться от взяточничества, непотизма и трайбализма, и пока существуют они — смена законодательства похожа на подорожник, приложенный к открытому перелому. Руководство, решившее строить прозрачность и эффективность, обязано обладать не только желанием и знанием, оно должно гарантировать свою честность подотчётностью СМИ и общественным организациям.

А самое главное — оно должно поверить в возможность этих перемен.

Читайте нас первыми в TelegramInstagramFacebook.